Е.А. Коваленко, к.соц.н., руководитель проекта

"Содействие развитию НКО, 

работающих с социально исключенными категориями граждан"

Фонд «Институт экономики города»

kovalenko-e@urbaneconomics.ru

С увеличением масштабов трудовой миграции всё больше иностранных граждан, попадая в различные трудные ситуации, оказываются «на улице», пополняя ряды бездомных людей. Отсутствие документов, денег, средств связи, необходимой информации, а часто еще и языковой барьер серьезно осложняют положение человека, ограничивают его возможности справиться со сложной ситуацией и вернуться на родину.

В Москве работает ряд некоммерческих организаций и движений, помогающих бездомных людям, в которые обращаются иностранные граждане. Сотрудники НКО и волонтеры отмечают, что в случае обращения иностранца возникает множество вопросов, так как не хватает информации о правовых и процедурных моментах, не налажены контакты с посольствами и консульствами. Кроме того, ответы на запросы в страны СНГ зачастую требуют времени и, следовательно, люди нуждаются во временном жилье на период до оформления необходимых для отъезда документов, но государственные социальные учреждения России не могут обслуживать иностранных граждан.

Для обсуждения этих вопросов и налаживания более тесного взаимодействия между представительствами стран СНГ и организациями, оказывающими помощь бездомным, Фонд «Институт экономики города» провёл круглый стол «Социальная работа с гражданами других государств, оказавшимися в трудной жизненной ситуации в Москве»¹.

Каждому представителю стран СНГ были заданы вопросы о сроках оформления документов для выезда, о взимании сборов и штрафов, о возможности бесплатного проезда до места жительства, а также о том, существуют ли в Москве какие-либо центры для оказания помощи гражданам данной страны. Судя по ответам официальных лиц, в случае утери документов процесс оформления свидетельства на возвращение в общих чертах похож во всех консульствах: при потере паспорта необходимо сначала обратиться в полицию и зафиксировать данный факт, а затем обратиться в консульский отдел своей страны. В случае отсутствия какого-либо документа, удостоверяющего личность, или копии паспорта сначала человек пишет заявление об идентификации личности. Сотрудники консульских отделов связываются с органами внутренних дел страны и устанавливают личность обратившегося. Представим полученную в ходе круглого стола информацию в обобщенном виде, удобном для использования всеми заинтересованными сторонами.

Первый вопрос, на котором следует остановиться, это число представительств той или иной страны на большой территории России, т.е. число мест в России, куда может обратиться человек в случае трудной ситуации (табл.1).

Все заинтересованы, чтобы человек добрался до посольства, оформил свидетельство и уехал домой, а не стал бродяжничать. Однако в реальной жизни возникают проблемы и российские расстояния играют здесь не последнюю роль. Участники круглого стола отметили, что полиция зачастую отказывается давать справку об утере документов иностранным гражданам, что ставит человека в очень сложную ситуацию.

Следующий важный вопрос – сроки подготовки свидетельства на возвращение (табл. 2). Участники встречи отметили, что бывают сложные случаи, когда ответа на запрос приходится ждать очень долго, но, как правило, свидетельство выдается через несколько дней. Хотя даже за несколько дней, проведенных «на улице», есть риск потерять сбережения (например, на билет домой).

Очень остро стоит вопрос, где человек может жить, пока оформляются документы. Иностранных граждан, как правило, по уставу не могут взять в государственные социальные учреждения для бездомных. В Москве в ЦСА «Люблино» принимают на несколько дней граждан Украины, Белоруссии и в редких случаях граждан других стран, которые начали процесс оформления свидетельств на возвращение, с целью последующей отправки домой.

Было отмечено, что в Москве не хватает социальных гостиниц для иностранных граждан, ожидающих оформления разрешения на возвращение. Представители консульств выразили готовность сотрудничать с некоммерческими организациями, которые могли бы принимать их граждан на время оформления выездных документов. Сегодня негосударственные приюты, спасая человека и предоставляя временное жилье бездомному иностранцу, оказываются вне правового поля. В случае проверки ФМС может выписать им штрафы.

Получается, что для такого иностранного гражданина «легально» лишь пребывание на улице. Современное законодательство РФ не регламентирует подобные ситуации. Участники круглого стола подчеркнули, что важно взаимодействовать с посольствами, например, получить ходатайство о временном размещении иностранного гражданина на период идентификации.

Для человека, оказавшегося бездомным, потерявшего документы, не имеющего работы и средств существования, вопрос оплаты консульского сбора может стать препятствием на пути домой. В табл. 3 собрана информация о размерах консульских сборов и возможностях освобождения от уплаты в кризисных ситуациях. Представительства стран СНГ готовы освобождать от консульских сборов людей, попавших в тяжелую жизненную ситуацию, по их письменному заявлению и/или по ходатайству социальных служб.

Согласно законодательству иностранные граждане, находящиеся на территории России незаконно, могут быть депортированы или административно выдворены. Однако система депортации (и административного выдворения) мало помогает, если человек попал в трудную жизненную ситуацию. Административное выдворение ― мера административного наказания, регламентированная Кодексом об административных правонарушениях, решение об административном выдворении выносит суд и после этого человеку запрещено въезжать в Россию в течение пяти лет. Решение о депортации принимается ФМС России, судебный контроль за принятием решения о депортации и осуществлением этого решения отсутствует, правовых последствий по ограничению въезда не возникает. Попадание иностранца без документов в Центр содержания иностранных граждан (ЦСИГ) еще не гарантирует его отправку в родную страну. Решение суда о выдворении выносится только в том случае, если личность задержанного установлена, а действует оно год.

Ежегодно выносится несколько десятков тысяч судебных решений об административном выдворении. Всего в 2012 г. выдворено и депортировано⁴ 35 134 человек, в 2011 г. - 28 585 (депортации это порядка 500-1000 человек из этого числа). Абсолютное большинство выдворяют за счет собственных средств иностранных граждан. В бюджете РФ на 2013 г. на административное выдворение и депортацию заложено 73,3 млн руб., в том числе 10,1 млн на финансирование ФМС России⁵.

Международным инструментом принудительной отправки на родину является реадмиссия. В январе-ноябре 2012 г. Россия направила в иностранные государства 231 ходатайство о реадмиссии, иностранным государствам были переданы 192 человека в рамках реализации договоров о реадмиссии. В январе ноябре 2011 г., соответственно, 138 человек и 63 человека⁶.

Основной причиной задержания человека и помещение в ЦСИГ считается срок нелегального нахождения на территории России. Также могут иметь значение возраст, цель приезда в Россию. Если иностранный гражданин утратил паспорт, но находится в России легально, то к административной ответственности его не привлекают. Иностранцы, находящиеся без документов на территории России и нигде не зарегистрированные, нарушают законодательство, так как находятся в стране нелегально. За нарушение паспортно-визового режима налагается штраф (2–5 тыс. руб.), возможно административное выдворение. Решение о штрафе могут принимать подразделения Федеральной миграционной службы, решение о выдворении принимает суд.

Управление ФМС при обращении гражданина восстанавливает дубликат миграционной карты (бесплатно, в тот же день, независимо от того, в каком городе человек был зарегистрирован). Важно подтвердить факт пересечения границы. Если из документов на руках только свидетельство на возвращение, то в ФМС проверяют пересечение границы по центральной базе иностранных граждан. Но дубликат уведомления о прибытии (регистрационный учет) нельзя получить в Москве, если человек зарегистрировался в другом городе.

С 2013 г. вступили в силу изменения в закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Согласно этим изменениям, если миграционная карточка просрочена более чем на 30 дней, может быть запрещен въезд на срок до трех лет. В законе предусмотрен ряд обстоятельств, при которых человек может обратиться в ФМС для продления срока пребывания (например, представить документы, что находился в больнице). Порядок реализации новых правил пока вырабатывается.

Документирование иностранных граждан в местах заключения

Крайне актуален вопрос документирования иностранных граждан, пребывающих в местах заключения. Пока вопрос о выезде на родину граждан без документов, отбывших срок заключения, не решен. Если гражданин отбывает наказание, то за полгода до освобождения территориальный представитель Федеральной миграционной службы или Федеральной службы исполнения наказаний обращается в представительство страны с запросом для установления личности, оформления свидетельства на возвращение на родину. В ходе круглого стола представители Таджикистана и Казахстана упомянули о том, что по ходатайству ФМС для осужденных оформляются свидетельства на возвращение заочно и направляются по почте в другие регионы России, по месту нахождения заключенного. Информации по практике других стран нет. Однако даже если такой запрос поступил, то не всегда удается заранее выдать человеку свидетельство на возвращение – возникают сложности с установлением личности, а задержки с доставкой почты и в работе исправительных учреждений приводят к тому, что, как правило, в момент освобождения человека свидетельство на возвращение еще не готово. Поэтому освобождающихся из мест заключения иностранцев отправляют в Москву со справками об освобождении для самостоятельного обращения в консульства. В этой ситуации человек находится в группе риска, так как у него может не быть денег на билет домой, ему негде ночевать в Москве (или другом городе, где есть представительство). Если у обычного трудового мигранта имеются родственники, друзья, которые могут его поддержать, то после освобождения социальные связи разорваны или ослаблены, что ставит человека в трудную жизненную ситуацию. В итоге многие «застревают» в Москве. Вопрос необходимо обсуждать с Федеральной службой исполнения наказаний, ФМС и посольствами.

По словам представителя Бюро МОМ, в настоящее время внесена законодательная инициатива о том, чтобы в отношении отбывающих наказание граждан стран, с которыми заключено соглашение о реадмиссии, выносить решение о нежелательности пребывания. Как минимум за полгода до освобождения обязательно начнется работа по документированию, чтобы по окончании срока наказания человек покидал территорию Российской Федерации на основании соглашения о реадмиссии.

Представитель Украины добавила, что у граждан Украины, отбывающих наказание в России, часто пропущен срок вклеивания фотографии (в 25 и 45 лет). Согласно законодательству, если фотография не была вклеена в течение 30 дней, паспорт становится не действительным и человека после освобождения не пропустят на границе. В учреждениях исполнения наказания человека об этом не предупреждают, в итоге его задерживают уже на границе и говорят, чтобы он возвращался в Москву и в посольстве оформлял свидетельство на возвращение. Посольство неоднократно направляло информационные сообщения в ФСИН для распространения информации в местах отбывания наказания, но проблема сохраняется. Участники встречи единодушно выразили желание еще раз встретиться с представителями МВД и УФСИН России для обсуждения этого вопроса.

Участники круглого стола обсудили возможность оформить паспорт, не выезжая в свою страну. В табл. 6 показано, что для этого необходимо.

Теперь о том, какие государственные и общественные организации помогают гражданам других стран. По словам представителя Молдовы, среди граждан хорошо развита помощь соотечественникам, существует «Конгресс молдавских диаспор» и другие организации помощи гражданам Молдовы. На территории Российской Федерации зарегистрировано 24 молдавские диаспоры. В трудные минуты, в исключительных ситуациях они могут помочь, но возможности финансовой помощи у этих организаций ограничены. Посольство сотрудничает с молдавским отделением центра «Миграция и закон», с международной организацией по миграции в Республике Молдова. Представитель посольства Таджикистана отметил, что налажено сотрудничество с международными организациями, с Международной организацией по миграции, Международной организацией труда, комитетом «Гражданское содействие».

Бюро Международной организации по миграции с 2011 г. участвовало в программе «Добровольное возвращение». В рамках этой программы помощь в возвращении на родину оказывали иностранным гражданам, которые находились на территории Российской Федерации без надлежащих достаточных оснований, попавшим в какую-то сложную жизненную ситуацию и желающим вернуться на родину. Программа включала социальное сопровождение, помощь в оформлении необходимых документов, материальную помощь для оплаты необходимых штрафов и сборов, покупку билета, при необходимости содействие в получении медицинской помощи. В странах назначения представители миссии Бюро МОМ встречали граждан и при необходимости направляли в социальные или медицинские учреждения. Всем участникам программы «Добровольное возвращение» выдавали карманные деньги на питание в дороге и на первоочередные нужды по возвращении в страну. В настоящий момент программ приостановлена, но в экстренных случаях в год человек 5-10 могут быть отправлены вне зависимости от программы.

В Бюро МОМ работает информационно-ресурсный центр, который предоставляет консультативные услуги по следующим вопросам: легальное пребывание и работа в России, отношения с работодателем, трудовые споры, доступ к образовательным, социальным услугам для мигрантов и членов их семей, медицинская помощь, медицинское страхование, культурная интеграция и изучение русского языка. Работает «горячая линия». Юристы предоставляют полную консультацию каждому позвонившему мигранту по всем интересующим вопросам, связанным с их пребыванием на территории Российской Федерации. Есть база приютов для людей, которым негде ночевать.

На территории Российской Федерации нет каких-либо специализированных центров для оказания помощи гражданам Узбекистана, Таджикистана, Белоруссии. Региональная общественная организация «Созидание» оказывает консультационную помощь в круглосуточном режиме по «горячей линии» (в основном для граждан Узбекистана).

В Москве для всех нуждающихся в медико-социальной помощи действует Отделение по оказанию медицинской и социальной помощи лицам без определенного места жительства при поликлинике №5 (около станции метро «Курская», Нижний Сусальный переулок, дом 4а). В этом учреждении принимают всех обратившихся вне зависимости от наличия документов и гражданства. Требования к пациентам: трезвое состояние и санитарная обработка (которую можно пройти в том же здании).