Тезисы доклада на заседании секции статистики цду ран 24. 01. 2013г по теме

Жуков Алексей Иванович — старший научный сотрудник ФГБ НИУ «Совет по изучению производительных сил» Минэкономразвития России и РАН.
Тезисы

доклада на заседании секции статистики ЦДУ РАН 24.01.2013г. по теме:

«Проблемы и пути решения задач унификации, типизации и классификации единиц административно-территориального деления субъектов федерации и муниципальных образований»
Государственный официальный статистический учет объектов административно-территориального деления и муниципальных образований отличается от других объектов тем, что они на практике представляют собой объекты, которые значительно отличаются друг от друга по основным параметрам. Другими словами, объекты административно-территориального деления не являются стандартными единицами, что затрудняет ведение статистических документов, обработку и использование статистической информации.

В процессе реализации законодательно установленных изменений в ходе реформы государственного устройства и формирования муниципальных образований произошли качественные изменения статуса и наименования объектов, как правило без изменения их содержания (застройки), При ведении классификаторов ОКАТО, а также ОКТМО возникли трудно разрешимые проблемы. Ряд субъектов федерации приняли решения не полностью соответствующее федеральному законодательству. Эти изменения Росстандарт не может утвердить. Например, в Санкт-Петербурге — законом «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» созданы «муниципальные округа», но такие единицы не предусмотрены Федеральным законом № 131 — 2003 года.

Проявившиеся проблемы статистического учета по данной теме, требуют проведения анализа как нормативно-правовой базы (федерального законодательства, законов субъектов федерации), так и их фактического состояния дел «на местности» с использованием картографических материалов (физических, административных и специальных карт территорий, планов городов и поселков и схем).

Такая научная работа была проведена в 1997 году в «Институте развития Москвы» по заказу Совета Европы. Основой работы было выявление и анализ сути и смысла преобразований административно-территориального деления и муниципального устройства России за последние 300 лет. При этом удалось расшифровать общие и локальные особенности реформ территориального устройства, обобщить сводные данные о составе и количестве единиц в составе единиц административно-территориального деления.

Если в справочнике «Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января 1987 года», изданном Президиумом Верховного Совета СССР, информация представлена в виде четырех таблиц, то в ходе этой работы данные были сведены в одну таблицу. При этом было выявлено 4 типа районов и 4 типа городов. Кроме того, проявились некоторые индивидуальные особенности объектов. При формировании такой таблицы пришлось отказаться от алфавитного порядка расположения наименования районов и населённых мест.

В результате систематизации данных был составлен новый справочник: Говоренкова Т.М., Жуков А.И. «Россия. Административно-территориального деление и муниципальное устройство субъектов Российской Федерации», М., Институт развития Москвы, 1999 г.

Сегодня свежим подтверждением необходимости решения проблем административно-территориального деления стал Федеральный закон от 10 июля 2012 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О наименованиях географических объектов». Этот закон преследует цель — обеспечение единообразного и устойчивого употребления в Российской Федерации наименований географических объектов. Для этого создается Государственный каталог географических названий, а его ведение должен выполнять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти либо подведомственное ему федеральное государственное учреждение, что требует их унификации и систематизации.

В соответствии Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ был изменён перечень единиц и принципов организации местного самоуправления, была признана необходимость введения двухуровневого самоуправления, радикально изменилось значение термина поселение и другие новации, которые повлияли на внутреннее устройство субъектов федерации. В 2008 году в «Совете по изучению производительных сил» для Росстата при подготовке к предстоящим преобразованиям была проведена НИР по теме: «Методологические рекомендации по модернизации Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО)». В результате были разработаны соответствующие предложения и рекомендации.

Выявленные проблемы:

Районы не являются стандартной единицей, что, вероятно, требует их дифференцированного учета. При наделении районов статусом «муниципальных образований» субъектов федерации лишаются единиц административно-территориального деления, необходимых для осуществления местного государственного управления.
Термин «поселение» (городское и сельское) обуславливает преобразование локальных единиц (пятен - «мест») в административно-территориальные (часть более крупной единицы - «местность»).
Города относятся к различным уровням административно-территориального деления. Они являются единицей относящийся к разным уроням административно-территориального деления, а данные о них не могут подлежать арифметическому сложению.

Выводы:
Вопросы административно-территориального деления для целей государственного управления в федеральном законодательстве разработаны недостаточно.

Терминология, понятийный аппарат и ряд норм Федерального закон а № 131 не полностью соответствуют правилам наименования географических объектов и методологии картографии.

Статусы городов (федерального, областного, районного и окружного значения, а также города в составе других городов) требует разработки, уточнения и разъяснения с помощью картографических материалов и изменения формы и содержания статистических таблиц.

В целом методология статистического учета для ведения ОКАТО требует изменения. Предложения представлены в отчете СОПСа 2008 года.

Предложения:
Провести согласование и утвердить формулы расчетов количества объектов административно-территориального деления и муниципального устройства, а также расчетов территории и населения, плотности населения и расселения.

Принять новую методологию статистического учета в виде Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО).

Литература:
Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) — разных лет издания.

Общесоюзный классификатор «Система обозначений объектов административно-территориального деления Союза ССР и союзных республик, а также населенных пунктов (СОАТО)» . Том 1, РСФСР, Москва, 1978.

Энциклопедический Словарь, издательства Брокгауз и Ефрон, том “Россия”, статьи о губерниях и городах России.

Говоренкова Т.М., Савин Д.А., Что сулит и чем грозит административно-территориальная реформа в России. // Федерализм. 1997. № 3. С. 109-128.

Говоренкова Т.М., Жуков А.И., Савин Д.А. Территориальные основы местного самоуправления. Новый этап развития местного самоуправления – наступит ли момент истины? // Журнал Полития № 4, 2003

Т.М. Говоренкова, А.И. Жуков, Д.А. Савин. Нужно ли бояться полицейского государства? (серия статей). // Журнал «Муниципальная власть», М, 2005-2007 гг.