Развитие самоуправления в России в период абсолютизма в XVIII веке - davaiknam.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Формирование системы природоохранительной функции России в период... 1 172.08kb.
Словарь исторических терминов для подготовки к егэ абсолютная монархия... 4 572.56kb.
Лекция Тема: Становление абсолютизма в России. Абсолютизм и Просвещение... 1 161.73kb.
Социально-экономическое развитие россии в XVIII в. Крестьянская война... 1 86.41kb.
Учебно-методический комплекс дисциплины история россии в XVIII веке 5 937.02kb.
Особенности социально-экономического и политического развития России... 1 89.59kb.
Федеральный сетевой проект по созданию в России зон устойчивого развития 1 131.99kb.
Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления россии... 1 140.37kb.
Государство и право Российской империи в период абсолютизма Становление... 3 526.54kb.
«Французская буржуазная революция в XVIII веке» 1 14.83kb.
1. Создание казанской губернии. Экономическое развитие казанской... 1 217.3kb.
Должностные оклады работников Конституционного суда, судебных инстанций... 1 76.35kb.
Направления изучения представлений о справедливости 1 202.17kb.

Развитие самоуправления в России в период абсолютизма в XVIII веке - страница №1/1

Тема: Развитие самоуправления в России в период абсолютизма в XVIII веке

1. Принципы реформирования местного самоуправления Петром I

2. Административно-территориальная реформа Петра I

3. Особенности управления губернией при Петре I

4. Магистратское городское управление при Петре I

1. Принципы реформирования местного самоуправления Петром I


В конце XVII – в начале XVIII вв. Петром I были осуществлены реформы в области местного управления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти молодого монарха.

Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления – самоуправления горожан. Это объяснялось прежде всего тем, что русский город, в отличие от европейского (даже в рамках бывшей Западной Руси), в качестве общественно-самоуправленческой единицы исторически был порождением самого государства.

Управление городами в конце XVII в. основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Воевода – представитель центральной администрации, через которого осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы. При этом непосредственно воеводе отдавал распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Все другие Приказы могли воздействовать на воеводу, лишь получив послушные грамоты в соответствующем Приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определенных действий. Такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления. Наоборот, он вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому мало-мальски заметному делу.

Поскольку главной функцией областного Приказа, в подчинении которого находился соответствующий воевода, был сбор финансовых средств (податей) с данной тяглой единицы, то и воевода решал главным образом фискальные задачи. Ему предписывалось наблюдать, чтобы тягло отбывалось вовремя и без воровства. Поэтому вопросы суда, полицейские, военные и ряд других, входившие в компетенцию воеводы, отодвигались на второй план.

К концу XVII в. в России, исходя, в первую очередь, из интересов и потребностей государства, а не горожан, поступило и правительство Петра I, которое в целях оказания содействия развитию промышленности и торговли изменило систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления.

Новые права и относительная самостоятельность предоставлялись прежде всего городскому купечеству, что позволило абсолютизму не только использовать для военных нужд экономику городов, но и значительно увеличить налоги с городского населения.

Экономический интерес, а не желание расширить права горожан, вынудил Петра I реформировать городское самоуправление. Подтверждением этому служит тот факт, что реформа 1699 г. не была распространена за Уральским хребтом и в сибирских городах, поскольку там, по мнению московских чиновников, там было бедное население и собирать налоги было сложно.

Таким образом, реформа городского самоуправления конца XVII в. имела, по существу, государственно-фискальный характер, была направлена на организацию торгово-промышленного класса (как общегосударственного сословия) в целях упорядочения отправления повинностей, возложенных на него.

Эта реформа явилась завершением плана, предусмотренного Указом 1681 г. и оставшегося неосуществленным в полной мере, так как московское купечество отказалось тогда связать себя “круговой порукой” с провинциальным купечеством.

Вместе с тем и посадская община предреформенной поры имела свои органы самоуправления: сход и избираемого на нем посадского старосту, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности.

30 января 1699 г. было издано два Указа, в соответствии с которыми посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу – Бурмистерской палате и земским избам, в последующем переименованным в ратуши. Члены бурмистерской палаты и земских изб – бурмистрыизбирались сотнями и слободами, то есть торгово-промышленным городским населением, а также жителями сел и деревень – уездными людьми.

Одновременно с новыми органами местного управления продолжали действовать воеводы (как представители государя на местах), юрисдикция которых распространялась на тяглую часть общества. Причем, один из Указов позволял местным тяглым обществам удвоенным размером податного оклада откупаться от воевод. Тем не менее, данное начинание не нашло соответствующего отклика со стороны налогоплательщиков, поэтому лишь в одиннадцати из семидесяти городов население “откупилось” от воевод. В большинстве же других городов с введением Указа возникла парадоксальная ситуация: с одной стороны, города были не в состоянии выплачивать возросшие вдвое налоги, с другой стороны – не нашлось никого, кого можно было бы выбрать в бурмистры (лишь в 11 из 70 городов отказались от воевод). Более того, некоторые города обращались в Москву с просьбой ничего у них не менять, а воевод оставить прежних. Поэтому центральное правительство было вынуждено ввести реформу повсеместно, даже в ущерб фискальным интересам, отказавшись от двойного “оклада”.

Итак, в результате реформы 1699 г. воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями лишь служилых людей и их крестьян, либо вообще исчезли в качестве института государственного управления как, например, на поморском Русском Севере, где этих классов-сословий не было. С другой стороны, совершенно очевидно, что Указы о переходе на бурмистерское управление были направлены на уменьшение влияния Приказов и укрепляли собственно местные органы управления, формируемые теперь снизу. То есть начала формироваться тенденция децентрализации управления, правительство Петра I ослабляло власть Приказов и воевод с тем, чтобы ею полнее и эффективнее мог распорядиться монарх.

С целью ужесточения контроля за Приказами, Указом от 10 марта 1702 г., упразднялись губные старосты, как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции. Кроме этого, вместо губного управления на местах вводится элемент нового самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые должны были управлять уездом совместно с воеводой. Более того, согласно Указу 1702 г., воеводы были обязаны согласовывать всю свою деятельность с этими советами, без которых, требовал Указ, “дел никаких не делать и указу никакого не чинить”.

Ликвидируя губное самоуправление (в сферу которого входили административные и судебные функции), Петр I и его окружение исходили из того, что эта форма местного управления проявила себя в значительной степени слабой и неповоротливой в предшествующие периоды русской истории, особенно при решении таких вопросов, как сбор налогов и податей, отражение военной интервенции, борьба с эпидемиями и стихийными бедствиями и особенно при подавлении бунтов и крестьянских восстаний.
2. Административно-территориальная реформа
Однако и вновь введенная форма управления с элементами местного самоуправления не совсем отвечала и соответствовала исторически сложившейся практике и сложным задачам развития централизованного, абсолютистского государства. В России насчитывалось в это время более 300 областей-уездов (точнее, 319), поэтому управлять столь громоздким административным механизмом непосредственно из центра или через правительственных представителей (агентов) на местах было чрезвычайно сложно. Эта громоздкость административно-территориального деления затрудняла, прежде всего, взимание налогов с населения, которые составляли существенную часть государственного бюджета, тормозила реформирование армии и строительство флота и т. д. Наконец, астраханский бунт 1705 г., и угроза шведской интервенции, вынудили администрацию Петра I пойти на создание нетрадиционных для России органов управления (например, управленческие структуры в Киеве и Смоленске, по возможности максимально приближенные к Польше, занятой к 1706 г. Карлом XII).

Для укрепления влияния центральной власти на местах (в областях) – без чего абсолютизм был бы просто немыслим – необходимо было бюрократизировать областное управление, то есть организовать эту службу за жалованье, с тем, чтобы у управителей не было собственных материальных интересов на подвластной территории, а были только интересы государственные. При этом эффективность управления достигается в том случае, если оно опирается на единую, стройную систему (иерархию) власти, которая бы обеспечивала быстрое прохождение распоряжений, то есть имела в основном вертикальные связи с максимально меньшим числом инстанций. Именно поэтому перед администрацией Петра I встала задача создать такое областное управление, в котором отдельные части подчинялись бы целому, а целое – центральной власти.

Было решено изменить давно сложившуюся практику, когда собираемые по всей стране налоги централизованно поступали в Москву и лишь затем перераспределялись между уездами. Вводится новая должность – губернатор, полномочия которого значительно расширяются, хотя административно-территориальная единица, возглавляемая им, по-прежнему называется уездом29. Однако введение новой должности при сохранении старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов. Поэтому Петр I провел новое административное деление страны. Губернская реформа была начата, как обычно, кратким и не вполне ясным Указом Петра I от 18 декабря 1707 г., содержащим роспись городов и других населенных пунктов, отнесенных к вновь создаваемым в Киеве и Смоленске новым административным (губернским) центрам.

В следующем, 1708 г. чиновники Ближней канцелярии осуществили перекройку всей территории России, распределив 341 город между 8 новыми крупными округами-губерниями: Московской, Ингерманландской (впоследствии переименованной в Санкт-Петербургскую), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. Но уже в 1713 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, образует новую губернию – Воронежскую31. Таким образом, вся территория России была разделена на 9 губерний (что характерно, именно на столько местных разрядов намечалось разделить государство еще при царе Федоре).

Территориально вновь образованные губернии не совпадали с бывшими округами московских областных Приказов, так как в ряде губерний было объединено по несколько таких округов, а иногда один бывший округ был разделен между несколькими новыми губерниями.

В основе подхода к образованию новых административно-территориальных единиц (помимо военных, налогово-финансовых и других оснований) лежал принцип определенной удаленности городов и населенных пунктов от губернских центров или их местонахождение по отношению к имевшимся путям сообщения. Например, к Москве были приписаны города, тянувшиеся радиусами от столицы по девяти большим дорогам – новгородской, коломенской, каширской и др. Но и здесь, впрочем как и всегда на Руси, не обошлось без личных амбиций ближайшего окружения Петра I, так как при осуществлении нового губернского деления учитывались интересы заранее назначенных губернаторов – князя Меншикова, Т. Стрешнева, Ф. Апраксина и др.

Распланировав губернии, предстояло распределить между ними содержание военных сил, сумму военных расходов и налогов (с учетом того, сколько смогла бы содержать каждая из них или сколько прямых и косвенных налогов удалось бы собрать)32. Поэтому в проведении губернской реформы 1708 г. видится прежде всего попытка решить вопрос о финансировании содержания войск. Главная идея реформы состояла в следующем: поскольку финансовые ведомства не могут в достаточной степени обеспечить запросы армии и флота, то пусть плательщики податей – главные поставщики финансовых ресурсов государства – будут разделены между войсками в натуре и приблизительно поровну.

Работа над реформой осуществлялась Ближней канцелярией совместно с вновь назначенными губернаторами. Она неоднократно обсуждалась на заседаниях Думы и губернаторских съездах и, фактически, растянулась до 1712 г., когда в той или иной степени удалось отладить и запустить новый административный механизм. Однако столь продолжительная подготовительная работа все же имела и свои изъяны. Например, расписывая военные полки по губерниям, Ближняя канцелярия (как главное контрольное учреждение) попросту потеряла 19 полков.

Изданный в 1714 г. Указ разделил Россию на 10 губерний, в 1719 г. число губерний увеличивается до 11 (причем каждая делилась на провинции, которые состояли из дистриктов).

Новое губернское деление на практике привело к крайне противоречивому положению. Государство было разделено на области, обладавшие полной самостоятельностью. Первоначально вновь образованные области не объединяло никакое государственное учреждение, а объединял только царь персонально. Естественно, такое положение в силу того, что оно ведет к распаду государства, не могло длиться долгое время, ибо в едином государстве не могут не существовать органы власти в центре, которые объединяют местное управление и которым бы оно было подотчетно. Так или иначе, но уже в переходный период, когда полнота власти на местах переходит губернаторам, учреждается Сенат. Выведя местное управление из-под власти прежней центральной администрации (приказов), Петр I подчиняет его себе и лишь позднее новому органу – Сенату.

Момент учреждения губерний явился рубежом в развитии формы государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существовавшие структуры на местах, систему взаимоотношений центральных и местных органов. Формы, использованные для этого, оказались переходными, нуждающимися в существенном изменении. На смену централизации, контролировавшейся аристократией (боярством) приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства за порученную им деятельность.

3. Особенности управления губернией при Петре I

Новая губернская реформа наложила поверх местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт. По штатному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При губернаторе состояли вице-губернатор (либо в качестве заместителя и помощника губернатора, либо в качестве управляющего частью губернии); ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; оберпровиантмейстер и провиантмейстер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары.

Однако власть губернатора не была абсолютной и единоличной, так как неудавшийся опыт привлечения дворянского сословия (в виде воеводских товарищей, то есть дворянских советов при воеводах) к участию в местном управлении в рамках уезда Указом Петра I от 24 апреля 1713 г. был применен в масштабах всей страны. Дальнейшее создание органов, несвойственных русской традиции и исторической практике, продолжалось. Этим Указом предписывалось формирование при губернаторах так называемых ландратов в количестве от 8 до 12 человек – ландраторовв зависимости от величины губернии. Губернатор был обязан решать все важнейшие вопросы совместно с этим органом дворянского представительства. В этом “консилиуме” губернатор обладал двумя голосами. Указ предусматривал коллегиальный характер деятельности не только высшей власти в губернии. Так, вице-губернатору предписывалось иметь 3/4 количества ландратов, а обер-комендантам – половину от имеющихся при губернаторе (в том случае, если эти должностные лица находились не при губернаторе).

Ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики аналогичных органов при присоединении к России Остзейского края) назначались Сенатом из удвоенного числа кандидаторов, предложенных губернаторами. Таким образом, и губернатор, и местные структуры управления назначались центральным правительством. В том факте, что кандидатов в местный орган сословно-представительной власти рекомендовал не кто иной как губернатор, просматривался, по существу, его фиктивный характер, поэтому Указом Петра I от 20 января 1714 г. вводилась практика выборности этих управленческих структур и предписывалось ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворянами. Однако Сенат проигнорировал это нововведение и продолжал назначать ландраторов по тем спискам, что предоставлялись губернаторами. Петру I ничего не оставалось делать, как подчиниться решению высшего органа государственной власти страны и в 1716 г., предписав Сенату назначать и впредь в ландраты отставных по старости или ранению офицеров.

Вместе с тем, еще до Указа 1716 г. о “ландратах-инвалидах” эта местная структура совершенно не соответствовала первоначально определенному для нее месту в системе органов управления и местного самоуправления. Этому, прежде всего, мешала незавершенность реформирования административно-территориального деления страны. Российские губернии петровского времени представляли собой огромные по размерам территориальные единицы. Например, в состав тогдашней Московской губернии целиком или частично входили современные области: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Административными делениями столь обширных губерний по-прежнему оставались допетровские уезды, по большей части слишком мелкие по отношению к огромной территории губернии.

Начиная уже с 1711 г. уезды стали объединять в провинции (но не в виде единой и обязательной для всей страны административно-территориальной единицы, а по мере возникновения причин локального характера, таких как, например, начало шведской интервенции) во главе с обер-комендантом. Так, большинство уездов Московской губернии со временем были объединены в 8 провинций.

Однако на этом административно-территориальное реформирование не было завершено, так как помимо уездного и провинциального деления губерний Петр I ввел еще одну единицу для более успешного взимания налогов. Губернии резко контрастировали между собой по такому показателю, как формирование доходной части общероссийского бюджета и прежде всего – по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, насчитывалось 246 тысяч дворов, а в Азовской – только 42 тысячи. Поэтому учет собираемости налогов по давно устаревшей схеме, в основе которой лежал тяглый двор, был слишком усложнен и уже не отвечал сложившимся к этому времени реалиям. Сам Петр I, любивший простейшие математические схемы, предложил в качестве так называемого общего финансового знаменателя новую расчетную единицу – “долю”, в основе которой лежало 5536 дворов. Сумму всех дворов в государстве составило также произвольно взятое число 812 тысяч дворов. Числом таких долей, специально рассчитанных на каждую губернию, и определялось ее участие в государственных повинностях.

Учредив должность ландратов, Петр I превратил эту расчетную единицу в административный округ, разделив на доли все губернии. После неудачного введения воеводского управления с выборными товарищами из местных дворян с 1711 г. вместе с образованием губернских учреждений преобразуется и кое-где еще сохранившийся с 1699 г. институт воевод. Этот орган управления воссоздается в лице комендантов, сосредоточивших в своих руках финансовую и судебную власть не только над сельским, но и над городским (посадским) населением уезда.

Указом от 28 января 1715 г. упразднялось как старое уездное, так и постепенно сформировавшееся к этому времени провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами. Губернии разделялись на доли, во главе управления которыми были поставлены ландраты с широкими полномочиями в финансовой, полицейской и судебной сферах. В юрисдикцию этих органов входило управление в рамках уезда, так как их полномочия не распространялись на городское (посадское) население.

Таким образом, Указ от 28 января 1715 г. не только ввел новую систему областного управления, но и разрушил вековую традицию русского самоуправления – ликвидировал уезд, в том, по существу, первозданном виде, в каком он достался Петру I со времен образования единого Московского централизованного государства.

Ландратские доли иногда территориально совпадали с бывшими уездами; иногда объединяли в себе по несколько уездов; нередко расчленяли, причем весьма произвольно, территорию бывших уездов, совершенно не учитывая ни исторических традиций, ни географических или иных особенностей старых русских земель. Все было подчинено одной простой задаче – осуществить арифметическое деление страны на заранее определенное число дворов в каждой из губерний.

При практической реализации Указа 1715 г. нельзя было разделить каждую губернию на 5536 дворов, поэтому губернаторам предоставлялось право либо увеличивать, либо уменьшать количество долей, в зависимости от удобства и растояния. Поэтому некоторые доли объединяли до 8000 дворов или, наоборот, представляли из себя совокупность менее чем 400 дворов.

Как следствие, произвольно установленная совокупность дворов в подавляющем большинстве случаев не соответствовала действительности, определялась на губернаторами самостоятельно, разрушая всю долевую математику, положенную в основание данного принципа налогообложения. При этом пришлось увеличить и количество ландратов. Так, например, в Московской губернии вместо первоначально определенных тринадцати ландратов пришлось формировать сорок четыре в соответствии с имевшимся количеством долей.

Указ 1715 г. не позволил осуществить реорганизацию местных органов управления в полном объеме, так как преследуя благую цель – поставить деятельность губернатора под контроль сословного представительства, он в большей степени вносил в деятельность местных органов хаос, чем порядок. При этом губернатор по отношению к ландрату находился в двусмысленном положении: с одной стороны, ландрат как орган управления соответствующей части губернии был подчинен губернатору, который, с другой стороны, сам являлся членом ландратского совета. Однако при осуществлении своих полномочий губернатор обращался с ландратами чаще всего как вышестоящий, тем самым вмешиваясь в их деятельность, а иногда даже подвергал ландраторов аресту, вопреки закону. Спешка, которой сопровождалась реализация указа на местах, в значительной степени подрывала и так не очень жесткую служебную дисциплину.

Совмещение текущего повседневного управления с внедрением нового долевого управления создавали хаос и неразбериху, которые усугублялись все новыми и новыми обязанностями, возлагавшимися на ландраты. Едва начав осуществление долевого управления, ландраты были вынуждены в конце 1715 г. произвести новую перепись населения в соответствующей административной единице. Чиновников не хватало, а иногда реформы просто саботировались, поэтому перепись затянулась вплоть до конца 1717 г. Однако Сенат и царь торопили с ее завершением. Ландратам было приказано явиться в Петербург с новыми переписными книгами “по первому зимнему пути” в конце 1717 г., но даже в течение 1718 г. далеко не всеми ландратами это было осуществлено.

3. Магистратское городское управление при Петре I

Вслед за провинциальной реформой Петр I был вынужден вернуться к сословному управлению и реформировать его все по тому же шведскому образцу.

Новые городские учреждения, созданные Петром I в конце XVII – начале XVIII вв., – бурмистерская палата, ратуша, земские избы – формировались на основе выборов. Одновременно эти органы не были подотчетными избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между посадской общиной и центральной администрацией.

Создание магистратов – явление в системе городского управления (самоуправления) новое и спонтанно реализованное. Бурмистерские палаты и бурмистры, избиравшиеся всего на один год, были необходимы как форма управления в переходный период, когда ломалась старая система русского управления (самоуправления). С созданием более или менее завершенной системы областного и центрального управления возникла необходимость окончательно урегулировать и систему городского управления.

Губернская реформа 1708 г., превратив Московскую ратушу в городскую управу, лишила городские торгово-промышленные сообщества единого сословного учреждения, объединявшего их. Было решено восстановить такой объединяющий автономный общинно-городской центрдля чего было сделано в 1718 г Указом Петра о реформировании городского управления и учреждении магистратов по обрахзу рижского и ревельского регламента.

Однако в течение полутора лет в этом направлении ничего не было сделано, и только в 1724 г. была подготовлена нормативная база по устройству городских магистратов.

Устройство магистратского городского управления базировалось на новом классово-сословном делении тяглого посадского населения. Здесь налицо попытка осуществить деление горожан на западноевропейский манер, без учета исторических особенностей развития городов Европы и России. Если прежний порядок выборов бурмистров предполагал формально одинаковые права всех жителей, то Регламент Главного магистрата юридически оформлял преимущества посадской верхушки. Регламент ввел новое деление посада – по социальной принадлежности. Верхний слой городского населения образовывали две гильдии. К первой были отнесены банкиры, крупные (знатные) купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел. Ко второй – мелочные торговцы и простые ремесленники, которых предписывалось Указом объединить в так называемые цехи.

Все рабочие люди, живущие наймом или неквалифицированной работой, были отнесены к третьему классу – подлых людей, которые хотя и признавались горожанами, но “к знатным и регулярным гражданам” не причислялись.

Магистратская реформа, объединяя городские сообщества в гильдии, цеха и подлых людей, изменила и характер городского управления. По петровским Указам 1699 г. земские бурмистры выбирались на один год. Члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно. Бурмистры избирались всем городским (посадским) населением на специальном посадском сходе из представителей всех разрядов посадского общества. Членов магистрата выбирали только бургомистры и первые мирские люди и исключительно из первостепенных (то есть из членов первой гильдии). В больших или в имевших какое-либо значение городах Империи магистраты состояли из президента, нескольких бурмистров и ратманов.

Круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были вправе до этого осуществлять земские избы. В больших городах магистраты наделялись судебной властью, равной компетенции надворного суда не только по гражданским, но и по уголовным делам, за исключением самостоятельного вынесения смертных приговоров, которые необходимо было вносить на утверждение в Главный магистрат (являвшийся также и высшей апелляционной инстанцией для городских магистратов).

Те же магистраты ведали городской полицией и городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, ведали городским начальным образованием, свалками, приютами, сиротскими домами и т. д. Причем, Регламент Главного магистрата относил к ведению полиции не только обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств, но и поддержание общественного порядка, что толковалось весьма расширительно (в частности, в гл. X) вплоть до запрещения “излишества домовых расходов”. Полиции, по существу, отводилась роль просто исключительная. Недаром в Регламенте было записано: “Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности”. Таким образом, магистрат являлся хозяином в городе, и на него не могла распространяться власть ни воевод, ни губернаторов. Более того, никакие органы власти не имели права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции магистрата. Магистрат должен был информировать посадскую общину о предписаниях центральных властей, организовывать их исполнение, контролировать деятельность посадского мира на предмет исполнения распоряжений правительства.

Согласно Магистратской инструкции, города Империи были разделены на 5 разрядов в зависимости от количества дворов. Каждому разряду соответствовал свой количественный состав магистрата. В первом разряде (с количеством дворов не менее 2 тысяч) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов) – 3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвертом разрядах (не менее 250 дворов) – 2 бургомистра и президент; в пятом разряде (менее 250 дворов) – только один бургомистр. Все они избирались пожизненно вплоть до 1728 г., когда члены ратуш стали избираться на один год, а с 1731 г. – на три года. Избранные должностные лица утверждались Главным магистратом и считались государственными служащими.

В конечном итоге, все это должно было дистанцировать магистраты от значительного числа городских жителей и особенно от непричисленных к полноправным горожанам.

Так, начав переустройство городского самоуправления введением сословно-земских изб, Петр I закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами.

Начиная в 1699 г. первую из своих многочисленных реформ в области административно-территориального управления, Петр преследовал цель, с одной стороны, попытаться упростить, а с другой – максимально упорядочить сбор казенных податей, освободив при этом промышленно-купеческий класс (как основного городского плательщика налогов и пошлин) от воеводских поборов и притеснений.

Оценивая организацию Петром I власти на местах и ее взаимоотношения с центром в аспекте развития формы государственного единства, можно сделать следующий главный вывод. Развитие формы государственного единства охватывало те же основные этапы, которые характерны для большинства преобразований Петра I и которые можно разделить на три условных периода (этапа).

Этот период можно охарактеризовать как время разрушения старого государственного порядка. Первый – преобразования, осуществленные до 1709 г.

Второй этап, продолжавшийся с 1710 г. по 1718 г., характеризуется как период кризиса государственных учреждений в центре и на местах. Все, что создается в этот период, создается под влиянием неотложных текущих потребностей для их удовлетворения.

И только третий этап, охватывающий последние семь лет правления Петра I, относится ко времени, когда проводится систематическая реорганизация всего государственного механизма.

Не все структуры местного управления, созданные Петром I, оказались жизнеспособными, достаточно опирающимися на реальные социально-экономические отношения. Много было надуманного, спонтанного, привнесенного на русскую почву извне без достаточных оснований. Поэтому вполне естественно, что после смерти Петра I уцелело только то, что соответствовало общему ходу развития России, что появилось как продукт этого развития. Уже в 1727 г. была упразднена значительная часть провинциальных учреждений. Был издан Указ о том, чтобы «как надворные суды, так и всех лишних управителей, канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю расправу и суд по-прежнему на губернаторов и воевод».



Таким образом, реформирование местного управления Петром I, имеющее в известной мере непреходящее значение, связано прежде всего с созданием единой централизованной системы этого управления. В Московском государстве допетровского времени была централизация, но не было единства. Развитие же в сторону абсолютизма потребовало не только централизации и ущемления прав самоуправления, но и единства.




Политика есть искусство возможного. Отто фон Бисмарк
ещё >>