К вопросу о роли и месте администрации президента - davaiknam.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
К вопросу о месте и роли принципа социальной справедливости в системе... 1 316.64kb.
К вопросу о месте и роли национального банка азербайджанской республики... 1 225kb.
Россия в условиях новой государственности 1 41.92kb.
В. Ю. Сурков основные тенденции и перспективы развития современной... 8 566.86kb.
Литература баларамамурти Й., Краткая история народа андхра, М, 1956. 1 43.46kb.
О роли, месте и назначении Министерства культуры в России начала... 1 287.43kb.
Отдел образования пружанского райисполкома 1 92.12kb.
К вопросу о роли эколого-экономической оценки ущерба окружающей природной... 1 82.34kb.
Структура администрации президента 1 91.09kb.
Республиканское совещание в режиме видеоконференции с участием Президента... 1 38.11kb.
Учитель: Алиева Халисат Абасовна 1 84.55kb.
Цели: 1 познакомить учащихся со статусом Президента рф; историей... 1 59.05kb.
Направления изучения представлений о справедливости 1 202.17kb.

К вопросу о роли и месте администрации президента - страница №1/1

К ВОПРОСУ О РОЛИ И МЕСТЕ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.М. ВОЛКОВ, Е.А. ЛЮТЯГИНА
Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы РФ, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент.
Лютягина Елена Александровна, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, магистр права.
В статье рассмотрен административно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации с точки зрения одного из органов публичной администрации.
Ключевые слова: Президент РФ, Администрация Президента РФ, орган публичной администрации, административное законодательство, публичная администрация.
On the issue of role and place of the administration of the President of the Russian Federation

A.M. Volkov, E.A. Lyutyagina


Considered in the article of the administrative-legal status of Presidential Executive Office of the President of the Russian Federation from the point of view of one of the organs of public administration.
Key words: President Executive Office; President of the Russia; authority of public administration; administrative legislation; public administration.
Органы, работающие непосредственно под руководством Президента РФ и Правительства РФ, составляют централизованную публичную администрацию России. Такие органы им подотчетны и несут перед ними ответственность за свою деятельность. Работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. При этом важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппарат Президента РФ и аппарат Правительства РФ, министерства и ведомства (агентства и службы) <1>.

--------------------------------



<1> О понятии и структуре централизованной публичной администрации в зарубежных государствах подробнее см.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. 464 с.
Немаловажной чертой механизма власти Президента РФ выступает его тесное соприкосновение с исполнительной властью, выражающееся в системе двойного подчинения ряда органов исполнительной власти и их должностных лиц. С этой точки зрения определение места Администрации Президента РФ имеет немаловажное значение.

Аппарат главы государства является составным элементом института главы государства независимо от формы правления. Система органов, с помощью которых глава государства осуществляет государственную власть, выполняет основные функции главы государства, представляет собой его аппарат. С помощью аппарата осуществляется управление государственными и общественными делами. По мере развития общества управление, а вместе с ним и аппарат главы государства, непрерывно усложняется и совершенствуется с учетом национальной специфики <2>. Как отмечает И.С. Иксанов, возникновение аппарата главы государства относится к сравнительно недавнему времени, хотя сегодня без него трудно себе представить функционирование государства. Подчас политическое значение структур при главе государства недооценивается, сравнительно-правовой анализ показывает, что они приобретают положение иногда более весомое, чем формальные конституционные органы. Л. Гумплович отмечал: "Государственная деятельность, начинаясь с простого, примитивного господства, развивается до большого многообразия форм, до законодательной, судебной, административной, полицейской, фискальной, финансовой и культурной деятельности, чего и не предполагали даже величайшие политические мыслители древности" <3>.

--------------------------------

<2> См.: Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3. С. 24; Иксанов И.С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 3 - 4.

<3> См.: Гумплович Л. Общее учение о государстве. СПб., 1910. С. 267.
Например, в 1939 г. было учреждено Исполнительное управление Президента США, которое ныне насчитывает примерно 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений: Аппарат Белого дома (специальные помощники Президента), Административно-бюджетное управление, Совет национальной безопасности, Экономический совет, Совет по качеству окружающей среды <4> и др. <5>. Отдельные подразделения координируют деятельность внутри самой системы федеральной исполнительной власти. Ряд исследователей полагает, что Исполнительное управление Президента США имеет больший политический вес, нежели Кабинет, состоящий из руководителей правительственных ведомств. Такое положение характерно для президентских республик, где глава государства возглавляет исполнительную власть и формирует свой "штаб".

--------------------------------



<4> См.: Волков А.М., Линьков А.С., Лютягина Е.А. Органы управления природопользованием и охраной окружающей среды в США // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2010. N 3. С. 76 - 85.

<5> См.: Согрин В.В. Президент и демократия. Американский опыт. М., 1998.
Аппарат Президента Французской Республики включает "Дом президента" (кабинет президента), в котором состоят чиновники высшего ранга, выполняющие функции помощников по особым поручениям, а также генеральный секретариат, контролирующий деятельность министерств и ведомств и помогающий главе государства выполнять функцию арбитра в системе государственного управления. Генеральный секретарь, который руководит всем персоналом Елисейского дворца, является доверенным лицом Президента и поддерживает контакты с Правительством Франции и Парламентом Франции <6>. Важную роль в аппарате также играет кабинет, обеспечивающий повседневное обслуживание Президента Республики, включая необходимые контакты. Для координации деятельности ведомств он создает под своим руководством межминистерские советы <7>. Однако политическое значение аппарата Президента Франции меньше, чем значение аппарата Президента США, так как исполнительная власть во Франции осуществляется и Президентом Республики, и премьер-министром Франции - лидером парламентского большинства.

--------------------------------



<6> См.: Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М., 1980.

<7> URL: http://www.elysee.fr/president/accueil.1.html.
Широкий объем полномочий Президента РФ вызывает объективную необходимость создания специальных вспомогательных органов, обеспечивающих выполнение функций главы государства. Рассмотрим более подробно органы, через которые Президент РФ реализует свои функции. Такими органами являются: Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация Президента РФ), полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советы при Президенте РФ, наиболее важные из которых - Государственный Совет и Совет Безопасности, а также комиссии при Президенте РФ. Они выступают, в частности, в качестве средства взаимодействия Президента РФ с другими органами государственной, в том числе исполнительной, власти. Их статус, полномочия и место в механизме государственной власти определяются высоким положением Президента РФ и его многочисленными функциями. По реализуемым функциям органы при Президенте РФ также значительно отличаются между собой, так как большинство из них имеет узкую специализацию, и только Администрация Президента РФ действует по реализации широкого перечня функций Президента РФ. На ее функциях в сфере действия публичной администрации как одного из этих органов и остановимся.

А.В. Зуйков отмечает, что Администрация Президента РФ - один из самых слабоизученных государственных органов, своего рода "тайный орден", который, однако, постоянно находится в центре внимания СМИ, общественности, политологов (но не юристов). Об этой структуре, призванной обеспечивать деятельность Президента РФ по реализации того обширнейшего спектра полномочий, сегодня гораздо больше мифов и субъективных суждений, нежели объективных сведений и взвешенных исследований. В нашей стране, в отличие от западных аналогов, она обладает несравнимо большим объемом властных полномочий, но это вполне объяснимо. Аппарат главы государства есть не что иное, как производная от его полномочий. То есть объем полномочий такого органа не может быть больше объема полномочий самого главы государства, деятельность которого он обеспечивает. Поэтому при той конструкции президентских полномочий, которую заложила Конституция 1993 г., Администрация Президента РФ просто не может быть незаметным вспомогательным образованием. Кроме того, надо понимать, что осуществление всех президентских полномочий одним лицом просто физически невозможно. Президенту с этой "нагрузкой" как раз и помогает справляться его Администрация <8>.

--------------------------------

<8> См.: Зуйков А.В. Администрация Президента Российской Федерации: вчера, сегодня, завтра // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8. С. 21, 29.
Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента РФ, которая является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ <9>. Цели, задачи и широкие полномочия Администрации Президента РФ вызывают частые дискуссии и споры. Заслуживает внимания позиция Л.А. Окунькова, согласно которой Администрация Президента РФ действует как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как "второе правительство" <10>. Рассмотрение эволюции Администрации Президента России, проведенное в рамках исследования А.В. Щипановым, показывает, что, несмотря на многочисленные переименования, образования и упразднения различных подразделений и органов, президентская администрация сохраняет свои качества цельности и единства, выполняя свою основную задачу - обеспечение исполнения полномочий Президента Российской Федерации <11>.

--------------------------------



<9> См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. Изд-во Института проблем риска, 2006. 238 с.

<10> См.: Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. N 2. С. 10.

<11> См.: Щипанов А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 10. С. 3 - 6.
В статье С.А. Осетрова рассматриваются организационные основы президентской власти в России. Он выделяет структуру президентской власти, в которую помимо главы государства входят его аппарат, органы, содействующие реализации президентской власти, а также органы исполнительной власти двойного подчинения. По мнению автора, формирование и функционирование устойчивого, организационно обособленного механизма президентской власти являются важным аргументом в пользу самостоятельности президентской власти в системе разделения властей в Российской Федерации <12>. А надо бы говорить о фактически существующем положении вещей, а именно об органах публичной администрации России, к которым относится и Администрация Президента РФ.

--------------------------------



<12> Осетров С.А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 41 - 44.
Администрация Президента России фактически получила свое рождение 19 июля 1991 г. <13>. Изначально она была создана как рабочий аппарат для обеспечения деятельности Президента РСФСР, вице-президента РСФСР и председателя Совета Министров РСФСР. Статус Администрации Президента РФ в настоящее время регулируется, помимо Конституции РФ, указами Президента РФ <14>. Одновременно с поиском оптимальной структуры шел процесс усиления полномочий администрации. В частности, проекты постановлений Правительства РФ, принятие которых предусмотрено актами Президента РФ, а также проекты решений, рассмотренные на заседании Правительства РФ под председательством Президента РФ, направляются в Администрацию Президента РФ для согласования. Обязательного согласования с Администрацией Президента РФ также требуют проекты решений Правительства РФ, принимаемых в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией РФ к ведению Президента РФ вопросам прав и свобод человека и гражданина; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики и др. <15>. Проекты указов и распоряжений Президента РФ, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ, согласованные в установленном порядке с заинтересованными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, направляются Правительству РФ поручением Президента РФ или письмом руководителя Администрации Президента РФ. Показателен статус руководителя Администрации Президента РФ.

--------------------------------



<13> См.: Указ Президента РСФСР от 19.07.1991 N 13 "Об Администрации Президента РСФСР" (опубликован не был). СПС "КонсультантПлюс".

<14> См.: Указы Президента РФ: от 12.02.1998 N 162 (в ред. от 28.06.2005) "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 827; от 25.03.2004 N 400 (в ред. от 17.02.2010) "Об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188; от 06.04.2004 N 490 (в ред. от 14.01.2011) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395 и др.

<15> См.: Указ Президента РФ от 10.06.1994 N 1185 (в ред. от 26.11.2001) "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; распоряжение Президента РФ от 05.05.1998 N 160-рп (в ред. от 28.06.2005) "О прекращении предварительного согласования в Администрации Президента РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, подготовленных к подписанию, кроме тех проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, предварительное согласование которых предусмотрено Указами Президента РФ от 10.06.1994 N 1185 и от 02.05.1996 N 638" // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2117.
В 1995 г. фактически произошло выведение контроля за исполнением бюджета из ведения не только Министерства финансов, но и Правительства РФ и передача его Администрации Президента РФ. Бюджетное управление Администрации одновременно с созданием информационных сетей для Федерального казначейства, естественно, оставляло за собой и фактический контроль над его деятельностью. Администрация Президента постепенно не просто сформировалась и стала самым весомым политическим игроком, но и из штаба или вспомогательного аппарата при Президенте превратилась в олицетворение института президентства, а в период с 1996 по 1999 г. Администрация Президента была где-то даже больше Президентом, нежели он сам. За время своего существования структура и состав Администрации Президента многократно менялись. На реформирование органа повлияли воля Президента, новые руководители, новые представления о стиле работы <16>.

--------------------------------



<16> См.: Щипанов А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 10. С. 3 - 6.
Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Анализ правовых статусов Администрации Президента РФ и ее руководителя свидетельствует о том, что указанные субъекты обладают реальными властными полномочиями, производными от полномочий Президента РФ и базирующимися на компетенции главы государства. Помимо внутриорганизационных вопросов указанные субъекты решают внешние задачи. Среди функций, осуществляемых Администрацией в целях обеспечения деятельности Президента РФ, некоторые носят исполнительный характер. К их числу относятся следующие функции:

- осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других его решений;

- подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

- содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам;

- обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по решению вопросов российского гражданства;

- сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;

- учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту Российской Федерации.

Правовое положение Администрации Президента Российской Федерации установлено Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 <17>. Нынешняя структура Администрации утверждена Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. <18>. К числу самостоятельных подразделений Администрации относятся 12 управлений, референтура, канцелярия. В состав Администрации входит также аппарат Совета Безопасности. Для обеспечения реализации указанных функций в составе Администрации Президента РФ созданы ее самостоятельные подразделения, такие, как: Контрольное управление; управления: по внешней политике; по внутренней политике; по кадровым вопросам и государственным наградам; по вопросам государственной службы; по обеспечению конституционных прав граждан; информационного и документационного обеспечения; по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами; по работе с обращениями граждан и др. <19>.

--------------------------------

<17> Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (в ред. от 14.01.2011) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395.

<18> Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (в ред. от 14.01.2011) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395.

<19> Указ Президента РФ от 25.03.2004 N 400 (в ред. от 17.02.2010) "Об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188.
В соответствии с Положением о Контрольном управлении Президента РФ его основными задачами являются:

- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

- контроль за реализацией общенациональных проектов;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;

- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;

- информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений <20>.

--------------------------------

<20> Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.
Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:

- создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;

- направлять работников управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

- вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;

- вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

- направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел РФ, органы Федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

- пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Реализуемые Контрольным управлением Президента РФ функции и предоставляемые ему права показывают нам их исполнительно-властную природу. И другие структурные подразделения Администрации Президента РФ имеют аналогичную природу.

Из вышеприведенного видно, что аппарат позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Администрация Президента РФ является более многочисленным органом, чем Исполнительное управление Президента США или секретариат Президента Франции. При этом ее формальное место в системе органов власти РФ не соответствует реальному месту, порождает много споров и разногласий, плавное перетекание кадров из системы исполнительных органов власти и наоборот. Возможно, более подробное административно-правовое регулирование указанного института могло бы способствовать укреплению стабильности исполнительной власти в РФ.

Обобщая сведения о работе Администрации Президента РФ, можно выделить следующие основные направления его деятельности:

- сбор и оценка информации, ее анализ, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений (информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления);

- обеспечение деятельности главы государства (подготовка проектов ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, законопроектов для внесения их Президентом РФ в Госдуму РФ в порядке законодательной инициативы);

- обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями;

- осуществление координации деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов;

- контроль за публичной администрацией. Несмотря на существование специализированных контрольных органов, Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и представляет ему соответствующие доклады.

Президент РФ осуществляет общее руководство своей администрацией. Непосредственно управляет ее работой руководитель Администрации Президента РФ. Статус и полномочия Администрации Президента РФ по-прежнему продолжают регулироваться указами Президента РФ, специальный федеральный закон не принят.



Следует отметить, что исполнительно-властная природа полномочий Администрации Президента РФ позволяет говорить о признании указанной президентской структуры в качестве субъекта публичной администрации.




Кто мечтает о пенсии, мечтает об отдыхе перед вечным покоем. Владислав Гжещик
ещё >>